在宋太祖、太宗统一五代十国的过程中，留用了大批各国旧官员，使他们保持官位，领取俸禄，但不使掌握实权（只对其中认为可靠者安排一些实际职务）；第二，对于宗室、外戚、勋旧，也仅授予高官，优加俸禄，而不给实职。
至真宗时，便把这些措施加以制度化。按照这个制度，一般官员都有“官”和“差遣”两个头衔，有的官还加有“职”的头衔。“官”只是说明他可以领取俸禄，而职才有实际的权力。每个机关彼此互相牵制，“任非其官”的情形很普遍。
设官分职、分割各级长官事权的办法来削弱其权力的，有利于中央集权，有利于社会稳定，但是也加剧了官员的数量。
最后，变成了一个官员身兼数职，或是一个职位几个人担任，不仅是行政效率下降，更是造成了官僚队伍庞大，财政消耗巨大。庆历新政时，范仲淹就想要给官僚队伍瘦身，结果遭到了反噬，悲剧无比。
再也没有人敢于给官僚队伍瘦身，即便是王安石也不敢。长久之下，这形成了冗官。
大量招收流民，盗贼，进入军队，在灾年更是将灾民编入军伍，致使军队数量膨胀。太祖开宝年间，全国有士兵三十七万八千人，其中禁军十九万三千人。而宋仁宗时期，全国有士兵一百二十万九千，其中禁军八十二万六千。而在皇佑初年，军队更是急速增加到一百四十万。没有人敢于给军队瘦身，除非是想要引发兵变。长久之下。这形成了冗兵。
宰相、枢密使一级的高官，每月俸钱三百千（即三百贯），春、冬服各绫二十匹、绢三十匹、绵百两，禄粟月一百石；地方州县官员，大县（万户以上）县令每月二十千，小县县令每月十二千，禄粟月五至三石。正俸之外，还有各种补贴，如茶、酒、厨料、薪、蒿、炭、盐诸物以至喂马的草料及随身差役的衣粮、伙食费等，数量皆相当可观。宋真宗时外任官员不得携带家属,而家属的赡养费则由官府财政供应,月供米、面、羊等生活用品。此外，还有“公用钱”（即招待费），如节度使兼使相公用钱可高达二万贯，而且上不封顶，“用尽续给，不限年月”。公用钱之外，又有“职田”。诸路职官，各有职田，两京、大藩府四十顷，次藩镇三十五顷，直至边远的小县，尚有七顷。且“外官占田，多逾往制”，由佃户租种，官员坐享其成。
官员高新，固然是优待士大夫的表现，也加剧了财政支出，形成了冗费。
三冗之下，国库的收入很多，可是架不住花钱，往往是出现财政赤字。
可是金军两次南下，固然给宋朝带来大灾难，可是一检查国库收支，竟然发觉节余很大，无形中缓解了“三冗“
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